Україна не визнає подвійне громадянство, не забороняє його і не знає, скільки українців обзаведеться ще одним паспортом, в той же час більшість європейських країн, по-перше, сформулювали чітку позицію з цього питання, і, по-друге, мають необхідні механізми обліку та контролю
Цим фактом невизначеності користуються сусідні держави, зокрема, Угорщина, Румунія і Росія, і потайки роздають свої документи громадянам нашої країни. Кожен подібний випадок, про який стає відомо журналістам, викликає бурхливу реакцію української влади – від обіцянок позбавити свого громадянства до кримінальної відповідальності за скоєння особливо тяжкого злочину – державної зради.
Щоб знизити градус напруги, днями міністр закордонних справ Павло Клімкін ініціював громадську дискусію про подвійне громадянство.
Заборони немає
Стаття 4-я Конституції України гласить: “В Україні існує єдине громадянство”. Але юристи відзначають, що Конституційний Суд досі не витлумачив цю норму. Положення розкривається в законі “Про громадянство України”. Передбачається, що не може бути громадянства окремого міста, області або республіки Крим. А ще визначається, якщо український громадянин отримав іноземний паспорт, в правових відносинах з Україною він вважається виключно її громадянином. Прямої заборони множинного громадянства в українському законодавстві немає.
Нині, за різними оцінками, в Україні від 5 до 10% населення мають паспорта інших держав. Точну кількість таких, насправді, ніхто не знає.
По-перше, наші співвітчизники не зобов’язані повідомляти державу про отримання другого паспорта. По-друге, механізму тотальної перевірки на предмет другого громадянства в Україні не існує. У тих випадках, коли державні органи мають намір отримати підтвердження наявності другого паспорта у конкретного громадянина, вони повинні зробити запит до компетентних органів тих чи інших держав. Але гарантії отримати відповідь – не має, адже між Україною та іншими країнами не існує ніяких договорів про обмін інформацією в області подвійного громадянства. Тому цілком зрозуміло, що якісь країни можуть надати відповідь. Наприклад, Великобританія на запит НАБУ надіслала підтвердження наявності свого громадянства у колишнього глави ДФС Романа Насирова. Інші – ні. Як це робить Угорщина або Росія.
Крім того, джерелом інформації про наявність двох паспортів можуть служити бази даних прикордонників. З їх допомогою можна простежити, за якими паспортами людина перетинала кордон. Якщо виїжджав, скажімо, за угорським, а заїхав – за українським, то його чекає оформлення адмінпротоколу за незаконний перетин кордону.
В Україні взагалі не передбачено покарання за наявність двох паспортів різних країн.
За останні чотири роки було кілька спроб внести ясність в питання подвійного громадянства. Навесні 2017 року президент вніс до парламенту як невідкладний законопроект №6175 про реалізацію права змінити громадянство. У ньому закладалася норма про автоматичне позбавлення громадянства України при виявленні іноземного паспорта, отриманого добровільним шляхом. Але пізніше документ вирішено було доопрацювати. Така ж доля спіткала ще один президентський законопроект, але в 2018 році. Він передбачав позбавлення громадянства України, наприклад, за реалізацію виборчого права в іншій державі або служби в її армії.
Угорське питання як довід
Експерти відзначають, що розмова на важку для України тему починається під зовнішнім тиском. І, в першу чергу, сусідньої Угорщини.
У вересні цього року в мережі Інтернет з’явилося відео, як в угорському консульстві в Берегово громадяни України отримували угорські закордонні паспорти. На запис різко відреагували як в Києві, так і в Будапешті. Українська сторона заявила про можливе кримінальне покарання за подвійне громадянство. Угорська – знову стала повторювати мантру про утиск прав національних меншин в Україні.
Насправді, останні вісім років Будапешт і не приховував, що видає закордонні паспорти етнічним угорцям як в Україні, так і Румунії або Сербії. У лютому 2015 держсекретар країни Арпад Янош Потап, відповідальний за національну політику, заявив, що 94 тисячі закарпатців отримали громадянство Угорщини за спрощеною процедурою. Нині можна припустити, що ця цифра зросла до 110-120 тисяч. Документ з короною Святого Іштвана можуть отримувати не тільки етнічні угорці, а й українці, якщо доведуть, що їхні предки жили на територіях Закарпаття в період, коли ті належали Угорщині. Мадяри обґрунтовують свої дії відсутністю заборони на подвійне громадянство в українських законах і поширеною європейською практикою.
“Вони хочуть бути ближче до ЄС, але нападають на громадян з подвійним громадянством країни-члена ЄС”, – сказав в одному з інтерв’ю міністр закордонних справ і зовнішньої торгівлі Угорщини Петер Сиярто.
Дійсно, якщо говорити про європейську практику подвійного громадянства, то більшість країн ЄС його допускають. Але це ніяка не спільна риса, а рішення окремих держав. Наприклад, у Франції таке право дається з 1973 року – дитина, що народилася в країні, незалежно від національності батьків, отримує французьке громадянство. Подвійне громадянство дозволено в Португалії, Чехії, Сербії, Болгарії, Румунії, Хорватії, скандинавських країнах, крім Норвегії як виняток.
Є країни, в яких паспорт можна отримати в обмін на інвестиції в економіку. У Європі до таких відносяться Кіпр і Мальта. Щоб стати власникам документа на Кіпрі, треба внести в розвиток країни інвестиції на суму понад два мільйони євро.
Два паспорта заборонені в Австрії, Литві та Естонії. Наприклад, в конституції Литви зазначено, що ніхто не може бути одночасно громадянином двох держав. У країні хочуть змінити ситуацію, тому конституційний суд пояснив: подібні ініціативи можуть затверджуватися лише на референдумі. Його проведуть в травні 2019 року. Що ж стосується Естонії, то місцевий парламент вже цього року проголосував проти введення подвійного громадянства. А ось австрійська влада, як і українська, стурбована питанням наявності двох паспортів у деяких своїх громадян. Правила порушують уродженці Туреччини, які залишають старі паспорти, хоча і отримують австрійське громадянство. Кілька тижнів тому, щонайменше, 85 австро-турок змушені були залишити свої австрійські паспорти після перевірок, і ще близько сотні рішень про позбавлення незабаром наберуть чинності.
Український варіант рішення
Дослідниця проблем подвійного громадянства, юрист Ольга Поєдинок каже, що нині глобальна тенденція в питанні множинного громадянства – лібералізація.
“Відповідно до міжнародного права, існує принцип, згідно з яким кожна держава, використовуючи свої суверенні повноваження, визначає коло своїх громадян. Іноді виходить так, що ці кола перетинаються. Це нормальне явище, з яким міжнародне право не бореться”, – пояснює вона.
На думку Поєдинок, Україні не варто говорити про заборону подвійного громадянства.
“За допомогою національного права можна тільки намагатися скоротити кількість випадків”, – переконана експерт.
Іншими словами, Україна може дозволити подвійне громадянство, але при цьому ввести ряд обмежень. Наприклад, дозволити приймати громадянство ЄС або будь-якої країни-члена НАТО. Або ж спробувати врегулювати це питання на основі двосторонніх угод про визнання подвійного громадянства.
Далі – визначити, які опції будуть недоступні громадянам з двома паспортами.
У статті 19 Закону України “Про державну службу” вже сказано про прямому заборону на працевлаштування держслужбовцям при наявності громадянства іншої країни. Якщо ж другий паспорт з’явиться у чиновника в процесі роботи, йому доведеться звільнитися. Крім того, мати друге громадянство заборонене суддям – в статті 126 Конституції сказано, що наявність другого паспорта – підстава для звільнення. Інше питання, що держава не має реальних механізмів контролю. Про це заявляє Павло Кравчук, експерт громадської організації “Європа без бар’єрів”. “Легалізація другого громадянства дозволила б більш ефективно контролювати тих, у кого вже є два паспорти, і обмежила б їх доступ до керівних посад”, – упевнений він. Наприклад, якщо підписати договір про подвійне громадянство з Угорщиною, то теоретично стане зрозуміло, скільки паспортів ця країна вже видала українцям, відбудеться обмін даними.
Кравчук вказує і на необхідність визначити, на яких умовах люди з двома громадянствами зможуть брати участь у виборах або служити в армії.
Російський фактор
За словами міністра Клімкіна, Росія точно не увійде в число країн, з якими Україна готова обговорювати питання подвійного громадянства. “Ті, у кого є російські паспорти, нехай їх здають”, – попередив чиновник. Його слова можна пояснити тим фактом, що сьогодні питання подвійного громадянства для України – це ще й проблема національної безпеки.
Тема подвійного громадянства для українців довгий час вважалася неактуальною через російський фактор. Ще до 2014 року в країні активно обговорювали, що Росія в Криму роздає свої документи. За даними Національного інституту стратегічних досліджень, до початку окупації територій України паспорта РФ мали від 140 до 350 тисяч жителів України, переважна більшість з яких перебували в Криму і на Донбасі. Саме їх Путін і почав “захищати”.
Нині в Росії ще активніше думають, як вручити українцям паспорти з двоголовим орлом. Там кажуть про нову концепцію міграційної політики. Зокрема, документ повинен спростити механізм надання російського громадянства – для українців хочуть скасувати іспит на знання російської мови.
Чи буде врегульовано питання подвійного громадянства в Україні найближчим часом, експерти прогнозувати не беруться. Швидше за все, дискусія продовжиться не один рік. Напередодні парламентських виборів 2019 року темою точно постараються скористатися політики – знайдуться як ті, хто буде говорити про необхідність введення подвійного громадянства, так і інші – ініціюючи жорстку заборону.
Тетяна Катриченко
Фокус
